Les fermetures administratives prononcées par le préfet : conditions et recours
La fermeture administrative d'un établissement constitue une mesure de police particulièrement contraignante. Elle permet au préfet d'ordonner, dans les cas prévus par les textes, la fermeture temporaire d'un commerce, d'un restaurant, d'un débit de boissons ou d'un autre établissement.
Une telle décision peut avoir des conséquences économiques considérables pour l'exploitant : interruption immédiate de l'activité, perte de chiffre d'affaires, difficultés avec les salariés et fournisseurs ou encore atteinte à la réputation de l'établissement.
Pour autant, le pouvoir du préfet n'est pas discrétionnaire. Une fermeture administrative doit reposer sur une base légale, être justifiée par les faits et respecter les règles de procédure applicables. Elle peut être contestée devant le tribunal administratif.
1. Qu'est-ce qu'une fermeture administrative ?
La fermeture administrative est une mesure de police administrative par laquelle une autorité administrative impose la cessation temporaire de l'activité d'un établissement.
Elle doit être distinguée de la fermeture prononcée par une juridiction pénale à titre de peine.
Le préfet ne dispose pas d'un pouvoir général lui permettant de fermer librement n'importe quel établissement. Son intervention doit trouver son fondement dans les pouvoirs de police que lui confèrent les textes.
Plusieurs régimes de fermeture coexistent ainsi selon la nature de l'établissement et les faits reprochés.
2. La fermeture des restaurants et débits de boissons
L'un des principaux dispositifs figure à l'article L. 3332-15 du Code de la santé publique.
Ce texte permet notamment au représentant de l'État dans le département d'ordonner la fermeture d'un débit de boissons ou d'un restaurant dans les hypothèses et pour les durées prévues par la loi, notamment à la suite de certaines infractions ou en présence d'atteintes à l'ordre, à la santé ou à la tranquillité publics.
Il convient d'identifier précisément le fondement juridique retenu dans l'arrêté préfectoral, car les conditions et la durée maximale de fermeture diffèrent selon la situation.
3. Les commerces de vente à emporter
Le Code de la sécurité intérieure prévoit également des pouvoirs de fermeture concernant certains établissements fixes ou mobiles de vente à emporter de boissons alcoolisées ou d'aliments préparés sur place lorsque leur activité cause des troubles à l'ordre, à la sécurité ou à la tranquillité publics.
Là encore, la légalité de la mesure suppose que les conditions prévues par le texte applicable soient effectivement réunies.
4. Les autres hypothèses de fermeture administrative
Les pouvoirs de fermeture du préfet ne se limitent pas aux bars et restaurants.
Des dispositifs spéciaux permettent également d'intervenir à l'égard de certains établissements en présence de problématiques tenant notamment à l'ordre public ou à des infractions particulières.
Cette diversité des régimes explique pourquoi la première étape de l'analyse contentieuse consiste à vérifier quel texte autorisait exactement le préfet à prendre la mesure contestée.
5. La procédure préalable à la fermeture
Une fermeture administrative ne peut pas nécessairement être décidée du jour au lendemain.
Selon le fondement juridique retenu, l'administration peut être tenue de respecter une procédure contradictoire ou de faire précéder sa décision d'un avertissement ou d'une mise en demeure.
L'exploitant doit notamment rechercher si :
- il a été informé des griefs retenus contre lui ;
- il a effectivement pu présenter ses observations lorsque la procédure contradictoire était requise ;
- l'avertissement ou la mise en demeure éventuellement exigé par le texte a été adressé ;
- la décision a été prise par une autorité compétente ;
- l'arrêté comporte une motivation suffisante.
Une irrégularité procédurale peut, selon sa nature et ses conséquences, affecter la légalité de la décision.
6. Le préfet doit établir la réalité des faits
La contestation d'une fermeture administrative porte également sur les faits qui servent de fondement à la décision.
Un arrêté peut notamment s'appuyer sur des procès-verbaux, rapports de police, contrôles administratifs, plaintes ou constatations effectuées dans l'établissement.
Mais encore faut-il que les faits matériellement établis soient de nature à justifier juridiquement la mesure prise.
L'exploitant peut ainsi discuter la matérialité des faits, leur qualification juridique ou encore leur imputabilité à l'exploitation de l'établissement.
7. La fermeture doit être proportionnée
Même lorsqu'un trouble ou une infraction est établi, cela ne signifie pas automatiquement que toute durée de fermeture serait légale.
Une mesure de police administrative doit demeurer adaptée et proportionnée à la gravité de la situation.
La durée retenue constitue donc un élément central du contentieux.
Une fermeture de plusieurs mois peut entraîner des conséquences extrêmement importantes : disparition d'une partie de la clientèle, difficultés de trésorerie, impossibilité de supporter le loyer commercial ou encore mise en péril de l'entreprise.
L'exploitant peut dès lors soutenir que, compte tenu des circonstances précises de l'affaire, une mesure moins contraignante aurait permis d'atteindre l'objectif poursuivi par l'administration.
8. Comment contester un arrêté préfectoral de fermeture ?
L'arrêté préfectoral peut faire l'objet d'un recours devant le tribunal administratif.
Un recours au fond permet notamment de demander l'annulation de la décision.
Plusieurs moyens peuvent être invoqués selon les circonstances :
Incompétence de l'auteur de l'acte
Il convient de vérifier que le signataire disposait bien du pouvoir de prendre la décision ou d'une délégation régulièrement établie.
Vice de procédure
Le non-respect d'une procédure contradictoire, d'un avertissement ou d'une mise en demeure légalement exigés peut être contesté.
Insuffisance de motivation
L'arrêté doit permettre de comprendre les considérations de droit et de fait qui justifient la fermeture lorsque l'obligation de motivation s'applique.
Erreur de fait
Les faits invoqués par l'administration peuvent être matériellement inexacts ou insuffisamment établis.
Erreur de droit
Le préfet peut avoir appliqué un texte inapplicable à la situation de l'établissement ou méconnu les conditions posées par celui-ci.
Disproportion de la mesure
Même des faits établis ne justifient pas nécessairement la mesure retenue ou sa durée.
9. L'urgence : le référé-suspension
Pour un commerçant, obtenir l'annulation de l'arrêté plusieurs mois après sa fermeture peut présenter un intérêt limité si l'entreprise a entre-temps perdu l'essentiel de son activité.
Le contentieux d'urgence revêt donc une importance particulière.
L'exploitant peut notamment envisager un référé-suspension sur le fondement de l'article L. 521-1 du Code de justice administrative, parallèlement au recours dirigé contre l'arrêté.
Il faut alors notamment établir :
-
une situation d'urgence justifiant la suspension de la décision ;
-
l'existence d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté.
CE, 13 juillet 2016, req. n°399396
La démonstration de l'urgence peut notamment s'appuyer sur des éléments comptables : chiffre d'affaires, charges fixes, loyers, échéances bancaires, masse salariale, trésorerie disponible et conséquences prévisibles d'une fermeture prolongée.
10. L'importance d'agir rapidement
Lorsqu'un exploitant reçoit un arrêté de fermeture administrative, une réaction rapide est essentielle.
Il convient immédiatement d'identifier le fondement juridique de l'arrêté, de reconstituer la procédure suivie par la préfecture et de réunir les pièces permettant de contester les faits reprochés.
Sur le plan économique, les documents comptables permettant de démontrer les conséquences immédiates de la fermeture doivent également être préparés.
La stratégie contentieuse repose ainsi sur une double démonstration : contester juridiquement la légalité de la fermeture et établir concrètement l'urgence économique à obtenir sa suspension.
Conclusion
La fermeture administrative constitue un outil puissant à la disposition du préfet pour assurer le respect de certaines réglementations et prévenir les troubles à l'ordre public.
Cette prérogative demeure néanmoins encadrée.
L'administration doit disposer d'un fondement légal, établir les faits justifiant son intervention, respecter les garanties procédurales applicables et adopter une mesure proportionnée.
Pour l'exploitant d'un établissement faisant l'objet d'une fermeture, le recours devant le tribunal administratif — éventuellement accompagné d'une procédure de référé — constitue donc un instrument essentiel pour obtenir rapidement le contrôle du juge sur la décision préfectorale.